환매 관련 논점은 늘 중요하다고 생각하고 있고, 우리 시험 한정으로 보면 더 중요한 논점이라고 생각하는데, 생각만큼 출제가 안된다. 아마도 보상법규 출제하시는 교수님들의 관심사에서 다소 떨어져 있는 논점이 아닐까 짐작만 할 따름이다.
국방부장관은 국방 · 군사에 관한 사업을 위하여 국토교통부장관으로부터 A시의 100필지의 토지(이하 ‘설문의 토지’)에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법) 제20조에 따른 사업인정을 받았고, 관할 토지수용위원회의 재결을 거쳐 설문의 토지를 수용하였다. 그러나 1년 후 설문의 토지 중 30필지의 토지(이하 ‘불필요한 토지’)는 해당 공익사업에 필요하지 않자 A시가 문화회관건립을 위한 문화시설 부지를 필요로 한다는 사실을 알고 국가는 이를 A시에 양도하였고, 국방부장관은 공익사업변경을 관보에 고시하였다. ★★ (3) 병은 ‘불필요한 토지’에 토지를 소유하고 있었는데, 병은 수용되었던 자신의 토지 소유권을 회복할 수 있는가? |
<예시 목차>
Ⅲ. 환매권의 행사가능성
1. 문제점
먼저 병이 자신의 토지소유권을 회복하려면 토지보상법 제91조 제1항 · 제2항의 환매권의 발생요건을 구비해야 하는데 우선 이 점이 문제되고, 환매권 발생요건을 갖추었다고 하여도 설문은 공익사업이 국방 · 군사에 관한 사업에서 문화시설에 관한 사업으로 변경되었기 때문에 토지보상법 제91조 제6항의 공익사업변환의 요건을 구비하여 환매권행사가 제한되는 것은 아닌지를 검토해야 한다.
2. 환매의 요건
(1) 환매권자와 상대방
① 환매권자는 취득일 당시의 토지소유자 또는 포괄승계인이다(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항).
② 환매권행사의 상대방은 협의에 취득한 토지나 수용 토지의 현재 소유자이다.
③ 토지소유자 병은 국가를 상대로 환매권을 행사해야 한다.
(2) 환매의 목적물
① 환매의 목적물은 토지소유권이다(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항).
② 환매권행사의 상대방은 협의에 취득한 토지나 수용 토지의 현재 소유자이다.
③ 토지소유자 병은 국가를 상대로 환매권을 행사해야 한다.
(3) 환매권의 발생요건
환매권자는 다음 둘 중 하나에 해당할 때 환매권을 행사할 수 있다.
1) 토지보상법 제91조 제1항의 경우
① 공익사업의 폐지 · 변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(취득일) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(환매권자)은 환매권을 행사할 수 있다(동법 제91조 제1항).
② 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 때’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 취득 목적사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 객관적 · 합리적으로 판단하여야 한다(대판 2019.10.31. 2018다233242).
2) 토지보상법 제91조 제2항의 경우
① 취득일로부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니하였을 때 환매권자는 환매권을 행사할 수 있다(동법 제91조 제2항).
② ‘사업에 이용하지 아니하였을 때’란 사업에 이용될 가능성은 있지만, 사실상 사업에 제공되지 않은 경우를 말한다. 따라서 사업시행자의 태만 등에 의해 사업을 착수하지 않은 경우는 물론 통상의 사업실시보다 현저하게 늦게 사업이 실시되는 경우도 포함된다.
3) 설문
국가는 수용재결로 병의 토지를 취득한 1년 후, 해당 공익사업에 병의 토지가 필요 없게 된 경우에 해당하므로 설문은 토지보상법 제91조 제1항의 환매권을 행사할 수 있는 경우에 해당한다.
(4) 소결
병은 토지보상법 제91조 제1항의 환매권을 행사할 수 있는 경우에 해당하지만, 토지보상법 제91조 제6항의 공익사업변환요건에 해당하는 것은 아닌지가 문제된다. 만일 해당한다면 병의 환매권 행사가 제한되는 결과가 되기 때문이다.
3. 공익사업의 변환의 요건과 효과
(1) 공익사업의 변환의 의의
공익사업의 변환이라 함은 국가 등이 공익사업을 위하여 토지를 협의취득 또는 수용한 후 토지를 다른 공익사업으로 변경한 경우 별도의 절차 없이 해당 토지를 다른 공익사업에 이용함으로써 토지소유자의 환매권 행사가능성을 제한하는 제도를 말한다(토지보상법 제91조 제6항).
(2) 공익사업의 변환의 요건
1) 주체
가. 사업주체
① 수용주체는 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이다. 그러나 변경될 공익사업의 시행자가 국가 · 지방자치단체 또는 일정한 공공기관일 필요까지는 없다(대판 2015.8.19. 2014다201391).
② 설문에서 수용주체는 국가이므로 이 요건을 충족한다.
나. 공익사업변경 전 · 후의 사업주체가 다른 경우 공익사업변환의 인정 여부
(가) 학설
ⓐ 다른 사업주체 간에 공익사업변환을 인정하면 공익사업변환과정에서 해당 토지가격이 상승하여 토지의 시세차익이 발생하는 경우 그 시세차익은 변경 전 사업주체에게 귀속될 것이므로 공익사업변환을 부정함으로써 시세차익을 원토지소유자에게 귀속시키는 것이 정당하다는 점을 근거로 부정하는 견해와, ⓑ 토지보상법이 사업시행자가 동일할 것을 공익사업의 변환의 요건으로 명시적으로 규정하고 있지 않고, 수용에서 중요한 것은 사업의 공익성이지 그 주체가 아니라는 점을 근거로 긍정하는 견해가 대립한다.
(나) 판례
판례는 「”공익사업의 변환”이 국가 · 지방자치단체 또는 정부투자기관 등 기업자(또는 사업시행자)가 동일한 경우에만 허용되는 것으로 해석되지는 않는다(대판 1994.1.25. 93다11760)」고 하여 사업주체가 동일하지 않은 경우에도 공익사업의 변환을 인정한다(긍정).
(다) 검토
긍정하는 견해에 대해 원토지소유자가 아니라 변경 전 사업주체에게 시세차익을 귀속시킨다는 비판이 있으나 공익을 위한 것이라면 변경 전 사업주체에게 이익을 귀속시켜도 무방할 것이다. 따라서 공익실현을 위한 것이라면 비례원칙을 준수하는 한 공익사업변경 전 · 후의 사업주체가 동일할 필요가 없다는 견해가 타당하다.
(라) 설문
설문은 공익사업변경 전 · 후의 사업주체가 다른 경우이지만 공익사업변환이 인정될 수 있다.
2) 대상 사업
① 공익사업이 공익성의 정도가 높은 토지보상법 제4조 제1호 내지 제5호에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우이어야 한다. 그리고 당초 공익사업뿐만 아니라 변경되는 새로운 공익사업에 관해서도 토지보상법 제20조 제1항의 규정에 의해 사업인정을 받거나 또는 사업인정을 받은 것으로 의제하는 다른 법률의 규정에 의해 사업인정을 받은 것으로 볼 수 있는 경우에만 공익사업의 변환에 의한 환매권 행사의 제한을 인정할 수 있다(대판 2010.9.30. 2010다30782).
② 설문에서 변경된 다른 공익사업은 토지보상법 제4조 제3호의 문화시설에 관한 사업이므로 이 요건을 만족한다.
3) 통지 요건
① 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관은 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지하여야 한다(토지보상법 제91조 제6항 단서).
② 국방부장관은 당초 공익사업이 문화시설에 관한 사업으로 변경된 사실을 병에게 통지해야 한다.
(3) 공익사업의 변환의 효과
① 공익사업변환이 인정되면 새로이 변환된 공익사업에 이용되는 토지에 대한 환매권의 행사기간은 공익사업의 변경을 고시한 날부터 새롭게 기산된다(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제6항).
② 따라서 토지소유자의 환매권행사기간의 기산일은 공익사업변경을 고시한 날로 후퇴되며, 설문처럼 협의취득 또는 수용한 토지가 원래의 공익사업에 필요 없게 된 때에도 환매권 행사가 제한되어 환매권을 행사할 수 없게 된다.
4. 소결
병은 토지보상법 제91조 제1항의 환매권 발생요건은 충족하고 있으나, 동법 제91조 제6항의 공익사업변환에 해당하기에 병은 환매권을 행사하여 자신의 토지소유권을 회복할 수 없다.