행정행위의 하자의 승계 논점은 10번 봐야 한다. 20번도 봐야 한다. 100번도 볼 수 있다. 이 정도로 중요한 논점이다. 완벽하게 준비해 두고, 제발 출제가 되길 바라자. 그 정도까지 준비가 되어 있어야 한다.
갑은 가전제품을 판매하는 거래를 하던 중 자신의 을에 대한 매출채권을 담보하기 위하여 을 소유의 A시 임야에 관하여 채무자를 을로 하는 근저당권설정등기를 경료하였다. A시 시장은 해당 토지의 개별공시지가를 결정 · 공시하기 위하여 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(부동산공시법) 및 그 시행령에 따라 해당 토지의 토지특성을 자연림으로 하여 개별공시지가를 ㎡당 109,000원으로 산정한 다음, B감정평가법인이 이에 대한 검증을 의뢰하였는데, B감정평가법인은 해당 토지의 토지특성을 자연림에서 공업용으로 정정하여 해당 토지의 지가를 ㎡당 820,000원으로 산정하였다. 그러나 시장은 해당 토지의 토지특성이 자연림인데도 불구하고 공업용으로 잘못 조사되어 있었음에도 이를 발견하지 못하고 해당 토지의 개별공시지가를 ㎡당 820,000원으로 결정 · 공시하였는데 이는 실제 가격보다 지나치게 높게 산정된 것이었다. 그 후 A시 소속 공무원 X는 토지조사과정에서 해당 토지의 토지특성이 자연림에도 불구하고 공업용으로 잘못 조사되어 있음을 발견하였고, 이에 따라 시장은 개별공시지가를 재산정한 다음 법정절차를 거쳐, 개별공시지가를 정정하여 결정 · 공시하였다. 을은 채무를 이행하지 않아 해당 토지에 대한 경매절차가 진행되었고, 법원은 1억 2,700만 원에 최고가 매각허가결정을 함으로서 시장의 잘못된 개별공시지가결정을 참고하여 해당 토지의 담보가치를 충분하다고 믿고 을에게 물품을 공급한 갑은 8억 원의 손해를 입었다. ★★★ (2) 을은 자신 소유의 해당 토지의 개별공시지가가 지나치게 높아 과도한 양도소득세가 부가될 것을 염려하여 개별공시지가결정에 대해 취소소송을 제기하면서 부동산공시법 제11조 제3항에 따른 표준지공시지가의 위법성을 주장할 수 있는가? (표준지공시지가결정 및 개별공시지가결정의 법적성질은 설문(1)에 따른다) |
<예시 목차>
Ⅱ. 행정행위의 하자의 승계의 주장 여부
1. 문제 상황
설문은 을이 개별공시지가결정에 대해 취소소송을 제기하면서 표준지공시지가의 위법성을 주장할 수 있는지를 묻고 있는 바 선행행위인 표준지공시지가결정의 하자가 후행행위인 개별공시지가 결정에 승계되는지가 문제된다.
2. 행정행위의 하자의 승계의 의의
행정행위의 하자의 승계란 후행행위를 다투며 선행행위의 위법을 주장할 수 있는지의 문제를 말한다.
3. 하자승계논의의 전제
(가) 하자승계의 논의가 특히 문제되는 경우는 ⓐ 선행행위와 후행행위가 모두 항고소송의 대상이 되는 행정처분이고, ⓑ 선행행위는 당연무효가 아닌 취소사유가 존재하고, ⓒ 선행행위에는 하자가 존재하나 후행행위는 적법해야 하고, ⓓ 선행행위의 하자가 제소기간 도과 등으로 불가쟁력이 발생하여 선행행위를 다툴 수 없는 경우라야 한다.
(나) 표준지공시지가결정과 개별공시지가결정은 모두 항고소송의 대상이 되는 처분이므로, 선행행위인 표준지공시지가결정에 단순 위법사유가 존재하고 불가쟁력이 발생하였다면 행정행위의 하자승계의 전제는 충족된다.
4. 인정범위
(1) 학설
1) 하자의 승계론
선행행위와 후행행위가 일련의 절차에서 하나의 법률효과를 목적으로 하는 경우에는 예외적으로 하자의 승계를 인정한다.
2) 구속력설(규준력설)
가. 의의
구속력이란 형식적 존속력이 발생한 선행행정행위의 내용과 효과가 후행행정행위를 구속함으로써 상대방(관계인, 법원)은 후행행위를 다투지 못하는 효과를 말한다.
나. 범위
(가) 구속력은 ⓐ 선 · 후의 행위가 법적 효과가 일치하는 범위에서(객관적 범위), ⓑ 처분청과 처분의 상대방 및 법원에게(주관적 범위), ⓒ 선행행정행위의 사실적 · 법적 상황의 동일성이 유지되는 한도까지 미친다(시간적 범위).
(나) ⓓ 그러나 객관적 · 주관적 · 시간적 한계 내에서 구속력이 인정됨으로 인해 사인의 권리보호가 부당하게 축소될 수 있기 때문에, 관련자에게 예측불가능하거나 수인불가능한 사정이 있는 경우에는 구속력이 미치지 않고(추가적 요건), 이 경우에는 후행행위를 다툴 수 있다.
(2) 판례
(가) 판례는 원칙상 하자의 승계론에 따라 선 · 후의 행위가 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 것이라면 후행처분의 취소를 청구하는 소송에서 선행처분의 위법성을 주장할 수 있다고 본다. 즉, ⓐ 대집행절차상 계고처분과 대집행영장발부통보처분에 대해 하자의 승계를 인정하였고(대판 1996.2.9. 95누12507), ⓑ 건물철거명령과 대집행계고처분은 하자의 승계를 부정하였다(대판 1998.9.8. 97누20502).
(나) 그러나 예외적으로 ⓐ 개별공시지가결정의 위법을 이유로 그에 기초하여 부과된 양도소득세부과처분의 취소를 구한 판결에서 선행행위와 후행행위가 별개의 법률효과를 목적으로 하는 경우에도 수인성의 원칙을 이유로 하자의 승계를 인정하였다(대판 1994.1.25. 93누8542). ⓑ 그리고 표준지공시지가결정의 위법이 수용재결에 승계될 것인지가 문제된 판결에서도 양자는 별개의 법률효과를 목적으로 하지만 수인성의 원칙을 이유로 하자의 승계를 긍정하였다(대판 2008.8.21. 2007두13845).
(3) 검토
하자의 승계론과 수인성을 결합한 판례의 태도가 타당하다. 즉, 선 · 후의 행위가 하나의 법률효과를 목적으로 하는 경우에는 하자의 승계를 인정하는 것이 타당하다. 다만, 선 · 후의 행위가 하나의 법률효과를 목적으로 하지 않는 경우에도 특히 예측불가능하거나 수인불가능한 사정이 있는 경우에는 예외적으로 하자의 승계를 인정하여야 한다.
5. 설문
표준지공시지가결정과 개별공시지가결정 모두 부동산공시법상의 제도이지만, 표준지공시지가는 국토교통부장관이 토지에 대한 적정가격을 평가 · 공시하여 토지에 대한 감정평가의 기준과 각종 행정목적을 위한 지가산정의 기준으로 적용하기 위한 것이고, 개별공시지가는 시장 등이 개발부담금의 부과 그 밖의 다른 법령이 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용하도록 하기 위하여 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격을 결정 · 공시하는 것으로 양자는 별개의 법률효과를 목적으로 하는 제도이므로 을은 개별공시지가결정 취소소송에서 표준지공시지가결정의 위법성을 주장할 수 없다. 다만, 표준지공시지가가 결정될 당시 이를 다툴 수 없거나 현실적으로 다툴 가능성이 없는 수인불가능한 사정이 존재하였다면 하자의 승계를 주장할 수 있는 여지는 있다.