토지보상법상 이의신청, 보상금증감청구소송은 계속 나오는 논점이다. 문제만 바뀔 뿐이다. 논점은 뻔하다. 때문에 문제를 보고 빠르게 논점을 찾아내는 것이 합격과 불합격의 경계이다. 너무 뻔한 말이라 감흥이 없지만, 사실이다.
갑은 2015.3.16. 을로부터 A광역시 B구 소재 도로로 사용되고 있는 토지 200㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 함)를 매수한 후 자신의 명의로 소유권 이전등기를 하였다. 한편, 갑은 A광역시 지방토지수용위원회에 “사업시행자인 B구청장이 도로개설공사를 시행하면서 사업인정고시가 된 2010.4.6. 이후 3년 이상 이 사건 토지를 사용하였다”고 주장하면서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 함) 제72조 제1호를 근거로 이 사건 토지의 수용을 청구하였다. 이에 대해 A광역시 지방토지수용위원회는 “사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 B구청장이 재결신청을 하지 아니하여 사업인정은 그 효력을 상실하였으므로 갑은 토지수용법 제72조 제1호를 근거로 이 사건 토지의 수용을 청구할 수 없다”며 갑의 수용청구를 각하하는 재결을 하였다. 다음 물음에 답하시오. (30점) ★ (1) A광역시 지방토지수용위원회의 각하재결에 대하여 행정소송을 제기하기 전에 강구할 수 있는 갑의 권리구제수단에 관하여 설명하시오. (10점) ★★★ (2) 갑이 A광역시 지방토지수용위원회의 각하재결에 대하여 행정소송을 제기할 경우 그 소송의 형태와 피고적격에 관하여 설명하시오. (20점) |
<예시 목차>
Ⅰ. 토지수용위원회의 재결에 대한 행정소송 제기 전의 권리구제수단
1. 문제 상황
토지보상법 제83조는 토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 경우 중앙토지수용위원회에 이의신청을 할 수 있음을 규정하는데, 먼저 이러한 이의신청의 법적 성질을 먼저 검토하고, 지방토지수용위원회의 각하재결에 대해 행정소송 제기 전의 권리구제수단을 살펴본다.
2. 토지보상법 제83조의 이의신청의 법적 성질
(가) 이의신청에는 행정심판의 성질을 가지는 것과 단순히 진정의 성격을 가지는 것이 있다. 양자의 구별기준에 대해 판례는 ① 동일한 처분청으로 하여금 다시 처분에 대하여 심사하도록 한 절차인지 여부, ② 이의신청과 상관없이 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등을 기준으로 한다(대판 2012.11.15. 2010두8676).
(나) 토지보상법 제83조의 이의신청은 행정심판의 성격을 갖는다고 보는 것이 일반적 견해이고, 판례의 입장이다. 따라서 이러한 이의신청에 대한 결정은 재결이며, 해당 이의신청을 거친 뒤에는 다시 행정심판법상 행정심판을 청구할 수 없다(행정심판법 제51조).
(다) 그리고 행정심판법 제4조 제2항(다른 법률에서 특별행정심판이나 이 법에 따른 행정심판 절차에 대한 특례를 정한 경우에도 그 법률에서 규정하지 아니한 사항에 관하여는 이 법에서 정하는 바에 따른다)에 따라 토지보상법에 규정되지 않은 내용은 행정심판법이 정하는 바에 따른다.
3. 지방토지수용위원회의 각하재결에 대한 권리구제수단
(1) 이의신청의 요건
1) 신청인
토지수용위원회의 재결에 불복이 있는 토지소유자(관계인) 또는 사업시행자이다.
2) 신청기간
재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다(토지보상법 제83조 제3항).
3) 신청의 대상
이의신청의 대상은 토지수용위원회의 재결이다.
4) 임의적 전치
토지보상법상의 이의신청은 임의적이다. 따라서 이의신청 없이도 행정소송을 제기할 수 있다(토지보상법 제85조 참조).
(2) 이의신청에 대한 재결
1) 재결의 내용
중앙토지수용위원회는 재결이 위법 또는 부당하다고 인정하는 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다(토지보상법 제84조 제1항).
2) 이의재결로 증액된 보상금의 지급 및 공탁
토지보상법 제83조의 이의신청에 따른 재결로 보상금이 늘어난 경우 사업시행자는 재결의 취소 또는 변경의 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 보상금을 받을 자에게 그 늘어난 보상금을 지급하여야 한다(토지보상법 제84조 제2항 본문). 이 경우에도 공탁요건에 해당하면 보상금지급에 갈음하여 공탁할 수 있다.
가. 임의적 공탁
이의재결로 보상금이 늘어난 경우, 토지보상법 제40조 제2항 제1호 · 제2호 또는 제4호의 공탁요건에 해당하는 경우(1. 보상금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 보상금을 수령할 수 없을 때, 2. 사업시행자의 과실 없이 보상금을 받을 자를 알 수 없을 때, 4. 압류나 가압류에 의하여 보상금의 지급이 금지되었을 때)에는 그 금액을 공탁할 수 있다(토지보상법 제84조 제2항 단서).
나. 의무적 공탁 (사업시행자가 불복하려는 경우)
이의재결로 보상금이 늘어난 경우, ‘사업시행자’가 행정소송을 제기하려면 행정소송을 제기하기 전에 이의재결로 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다(토지보상법 제85조 제1항 단서).
3) 재결의 효력
이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 ‘민사소송법’상의 확정판결이 있은 것으로 보며, 재결서 정본은 집행력 있는 판결의 정본과 동일한 효력을 가진다(토지보상법 제86조 제1항). 따라서 당사자 간에 의무 불이행이 있으면 소송절차를 거치지 않고 강제집행이 가능하다.
4) 처분효력의 부정지
이의의 신청은 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다(토지보상법 제88조 제1항).
(3) 설문
지방토지수용위원회의 각하재결에 대해 갑은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 토지보상법 제83조 제2항에 따라 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의신청을 할 수 있다.
Ⅱ. 토지수용위원회의 재결에 대한 행정소송의 형태와 피고적격
1. 문제점
토지수용위원회의 재결은 ‘처분등’에 해당하여 이에 대한 불복은 항고소송을 제기해야 하지만, 토지보상법 제85조 제2항은 일정한 경우 보상금증감청구소송을 제기할 것을 규정하고 있어 토지보상법 제72조 제1호를 근거로 한 수용청구에 대한 지방토지수용위원회의 각하재결에 대한 갑의 행정소송이 동법 제85조 제2항의 “제기하려는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송”인지가 문제된다.
2. 토지보상법 제72조 제1항의 수용청구권의 법적 성질
토지보상법 제72조의 규정이 정한 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리로서 그 청구에 의하여 수용효과가 생기는 형성권의 성질을 지닌다(대판 2015.4.9. 2014두46669).
3. 행정소송의 형태
(1) 학설
ⓐ 토지소유자의 토지수용청구를 받아들이지 아니한 토지수용위원회의 재결에 대해서는 취소소송(무효확인소송)을 제기해야 한다는 견해와 ⓑ 토지보상법 제72조의 규정이 정한 수용청구권은 형성권이며 토지소유자의 수용청구로 수용의 효과가 발생하였기 때문에 토지소유자의 토지수용청구를 받아들이지 아니한 토지수용위원회의 재결에 불복하는 행정소송은 토지보상법 제85조 제2항의 보상금증감청구소송이라는 견해가 대립된다.
(2) 판례
판례는 「토지소유자의 토지수용청구를 받아들이지 아니한 토지수용위원회의 재결에 대하여 토지소유자가 불복하여 제기하는 소송은 토지보상법 제85조 제2항에 규정되어 있는 ‘보상금의 증감에 관한 소송’에 해당한다(대판 2015.4.9. 2014두46669)」고 하여 보상금증감청구소송으로 본다.
(3) 검토
토지소유자의 수용청구권은 형성권이므로 수용청구로 수용의 효과는 이미 발생하였기 때문에 토지소유자의 토지수용청구를 받아들이지 아니한 토지수용위원회의 재결에 대해 불복하는 소송은 토지보상법 제85조 제2항의 보상금증감에 관한 소송으로 봐야 한다.
(4) 설문
갑이 A광역시 지방토지수용위원회의 각하재결에 대하여 행정소송을 제기하는 경우 토지보상법 제85조 제2항의 보상금증감에 관한 소송, 즉 (형식적) 당사자소송을 제기해야 한다.
4. 피고적격
(가) 토지보상법 제85조 제2항은 ‘제기하려는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다’고 규정한다.
(나) 갑이 A광역시 지방토지수용위원회의 각하재결에 대하여 행정소송을 제기하는 경우 토지보상법 제85조 제2항의 보상금증감에 관한 소송을 제기해야 하는 바, 피고는 (각하재결을 한 지방토지수용위원회가 아니라) 사업시행자인 B구청장이 된다.