수용재결의 적법요건, 행정행위의 하자의 승계, 공법상 제한을 받는 토지의 평가 모두 A급 논점이다. 특히 수용재결 논점은 우리 시험에 거의 특화된 키워드이기 때문에 수용재결, 사업인정과 관련된 논점은 그냥 전부 중요하다고 생각하고 암기하자. (암기가 정말 잘 안된다…)
갑은 A시의 관할구역 내 X토지를 소유하고 있다. A시는 그 동안 조선업의 지속적인 발전으로 다수의 인구가 거주하였으나 최근 세계적인 불황으로 인구가 급격하게 감소하고 있다. 국토교통부장관은 A시를 국제관광특구로 발전시킬 목적으로 「기업도시개발 특별법」이 정하는 바에 따라 X토지가 포함된 일단의 토지를 기업도시개발구역으로 지정하고, 개발사업시행자인 을이 작성한 기업도시개발계획(동법 제14조 제2항에 따른 X토지 그 밖의 수용 대상이 되는 토지의 세부목록 포함 · 이하 같다)을 승인 · 고시하였다. 을은 협의취득에 관한 제반 절차를 준수하여 X토지에 대한 협의취득을 시도하였으나 이에 응하지 않았다. 이에 을은 X토지에 대한 수용재결을 신청하였고 중앙토지수용위원회는 그 신청에 따른 수용재결을 하였다. 다음 물음에 답하시오. (40점) ★★★ (1) 갑은 기업도시개발계획승인에 대한 취소소송의 제소기간이 도과한 상태에서, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제21조 제2항에 따른 중앙토지수용위원회 및 이해관계자의 의견청취절차를 전혀 시행하지 않은 채 기업도시 개발계획승인이 발급된 것이 위법함을 이유로 수용재결 취소소송을 제기하려고 한다. 갑의 소송상 청구가 인용될 수 있는 가능성에 관하여 설명하시오. (단, 소송요건은 충족된 것으로 본다) (20점) ★★ (2) 갑은 수용재결 취소소송을 제기하면서, 을이 기업도시개발계획승인 이후에 재정상황이 악화되어 수용재결 당시에 이르러 기업도시개발사업을 수행할 능력을 상실한 상태가 되었음에도 불구하고 수용재결을 한 위법이 있다고 주장한다. 갑의 소송상 청구가 인용될 수 있는 가능성에 관하여 설명하시오. (단, 소송요건은 충족된 것으로 본다) (10점) ★★★ (3) 중앙토지수용위원회는 보상금을 산정하면서, X토지는 그 용도지역이 제1종 일반주거지역이기는 하지만 기업도시개발사업의 시행을 위해서 제3종 일반주거지역으로 변경되지 않은 사정이 인정되므로 제3종 일반주거지역으로 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가한다고 설시하였다. 이에 대해 을은 X토지를 제1종 일반주거지역이 아닌 제3종 일반주거지역으로 평가한 것은 공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상금 산정에 위법이 있다고 주장하면서 보상금감액청구소송을 제기하고자 한다. Z의 소송상 청구가 인용될 수 있는 가능성에 관하여 설명하시오. (단, 소송요건은 충족된 것으로 본다) (10점) |
<예시 목차>
Ⅰ. 수용재결 취소소송에서 개발계획승인처분의 위법성을 주장할 수 있는지 여부
1. 문제 상황
갑의 수용재결에 대한 취소소송이 인용되려면 수용재결에 위법성이 존재해야 하는데, 수용재결에 고유한 위법이 없다면 선행하는 개발계획승인처분의 절차상 위법을 주장하면서 그에 따른 수용재결도 위법하다고 주장하는 것이 인정될 수 있는지, 즉 행정행위의 하자의 승계가 문제된다.
2. 행정행위의 하자의 승계의 의의
행정행위의 하자의 승계란 후행행위를 다투면서 선행행위의 하자를 주장할 수 있는지의 문제를 말한다.
3. 하자승계의 논의의 전제
(가) 하자승계의 논의가 특별히 문제되는 경우는 ⓐ 선행행위와 후행행위가 모두 항고소송의 대상이 되는 행정처분이고, ⓑ 선행행위에는 당연무효가 아닌 취소사유가 존재하고, ⓒ 선행행위에는 하자가 존재하나 후행행위는 적법해야 하고, ⓓ 선행행위의 하자가 제소기간 도과 등으로 불가쟁력이 발생하여 선행행위를 다툴 수 없는 경우라야 한다.
(나) ⓐ 장관의 개발계획승인이나 중앙토지수용위원회의 수용재결은 모두 항고소송의 대상인 처분이고, ⓒ 수용재결에는 별다른 하자가 없으며, ⓓ 개발계획승인에 대한 취소소송의 제소기간이 도과하였기 때문에, ⓑ 요건이 문제된다.
(1) 토지보상법 제21조 제2항에 따른 중앙토지수용위원회 및 이해관계자의 의견청취절차를 전혀 시행하지 않은 기업도시개발계획승인의 위법성
(가) 토지보상법 제21조 제2항은 ‘사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가 · 인가 · 승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정 · 사업계획승인 등을 하려는 경우 제1항에 따라 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다’고 규정하는바 국토교통부장관은 이를 시행하지 않았기 때문에 개발계획승인처분은 절차상 하자가 있다.
(나) 절차상 하자의 효과에 관한 명문의 규정이 없는 경우 절차상의 하자가 독자적인 위법사유인지가 문제되는데 ① 학설은 소극설, 적극설, 절충설이 대립하며, ② 판례는 적극설의 입장이다(대판 1991.7.9. 91누971).
(다) 장관의 개발계획승인처분은 절차상 위법하다.
(2) 개발계획승인처분의 위법성의 정도
중대명백설에 따르면, 중앙토지수용위원회 및 이해관계자의 의견청취절차를 전혀 시행하지 않은 장관의 기업도시개발계획승인처분은 일반인의 관점에서 외관상 명백하지만, 적법요건에 대한 중대한 위반이라고 보기는 어려워 취소사유에 해당한다.
(3) 설문
개발계획승인처분은 위법하며 취소사유에 해당하기 때문에 하자의 승계의 전제조건을 만족한다.
4. 인정범위
(1) 학설
1) 하자의 승계론
선행행위와 후행행위가 일련의 절차에서 하나의 법률효과를 목적으로 하는 경우에는 예외적으로 하자의 승계를 인정한다.
2) 구속력설(규준력설)
가. 의의
구속력이란 형식적 존속력이 발생한 선행행정행위의 내용과 효과가 후행행정행위를 구속함으로써 상대방(관계인, 법원)은 후행행위를 다투지 못하는 효과를 말한다.
나. 범위
(가) 구속력은 ⓐ 선 · 후의 행위가 법적 효과가 일치하는 범위에서(객관적 범위), ⓑ 처분청과 처분의 상대방 및 법원에게(주관적 범위), ⓒ 선행행정행위의 사실적 · 법적 상황의 동일성이 유지되는 한도까지 미친다(시간적 범위).
(나) ⓓ 그러나 객관적 · 주관적 · 시간적 한계 내에서 구속력이 인정됨으로 인해 사인의 권리보호가 부당하게 축소될 수 있기 때문에, 관련자에게 예측불가능하거나 수인불가능한 사정이 있는 경우에는 구속력이 미치지 않고(추가적 요건), 이 경우에는 후행행위를 다툴 수 있다.
(2) 판례
(가) 판례는 원칙상 하자의 승계론에 따라 선 · 후의 행위가 단계적으로 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 것이라면 후행처분의 취소를 청구하는 소송에서 선행처분의 위법성을 주장할 수 있다고 본다. 즉, ⓐ 대집행절차상 계고처분과 대집행영장발부통보처분에 대해 하자의 승계를 인정하였고(대판 1996.2.9. 95누12507), ⓑ 건물철거명령과 대집행계고처분은 하자의 승계를 부정하였다(대판 1998.9.8. 97누20502).
(나) 그러나 예외적으로 ⓐ 개별공시지가결정의 위법을 이유로 그에 기초하여 부과된 양도소득세부과처분의 취소를 구한 판결에서 선행행위와 후행행위가 별개의 법률효과를 목적으로 하는 경우에도 수인성의 원칙을 이유로 하자의 승계를 인정하였다(대판 1994.1.25. 93누8542). ⓑ 그리고 표준지공시지가결정의 위법이 수용재결에 승계될 것인지가 문제될 판결에서도 양자는 별개의 법률효과를 목적으로 하지만 수인성의 원칙을 이유로 하자의 승계를 긍정하였다(대판 2008.8.21. 2007두13845).
(3) 검토
하자의 승계론과 수인성을 결합한 판례의 태도가 타당하다. 즉, 선 · 후의 행위가 하나의 법률효과를 목적으로 하는 경우에는 하자의 승계를 인정하는 것이 타당하다. 다만, 선 · 후의 행위가 하나의 법률효과를 목적으로 하지 않는 경우에도 특히 예측불가능하거나 수인불가능한 사정이 있는 경우에는 예외적으로 하자의 승계를 인정하여야 한다.
5. 소결
(가) 장관의 개발계획승인처분은 기업도시개발 특별법에 따른 것이고, 중앙토지수용위원회의 수용재결은 토지보상법에 따른 것으로 양자는 별개의 법률효과를 목적으로 하기 때문에 갑은 수용재결에 대하여 취소소송을 제기하면서 장관의 개발계획승인처분의 위법성을 주장할 수 없다. 다만, 갑에게 예측불가능하거나 수인불가능한 사정이 있었다면 예외적으로 하자의 승계가 인정될 여지가 있다.
(나) 또한 기업도시개발 특별법 제14조 제2항은 동법 제11조 제4항의 개발계획승인에 따른 수용 등의 대상토지 등의 세부목록을 고시한 경우 토지보상법상의 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보는데, 판례는 사업인정과 수용재결도 하나의 법률효과를 목적으로 하지 않는다고 본다(대판 2000.10.13. 2000두 5142).
(다) 따라서 수용재결에 고유한 위법이 없는 한, 장관의 개발계획승인처분의 절차상 위법을 이유로 한 수용재결에 대한 갑의 취소소송은 인용될 수 없다.
Ⅱ. 수용재결의 위법성
1. 문제 상황
갑은 수용재결 취소소송에서 사업시행자 을이 기업도시개발사업을 수행할 능력을 상실한 상태가 되었음에도 불구하고 수용재결을 하였다는 수용재결의 내용상 위법을 주장하고 있으므로 해당 주장이 정당한지를 검토한다.
2. 수용재결의 의의
수용재결이란 사업시행자에게 수용권 자체를 부여하는 것이 아니라 토지수용위원회가 사업시행자에게 부여된 수용권의 구체적인 내용을 결정하고 그 실행을 완성시키는 형성적 행정행위를 말한다.
3. 수용재결의 내용상 적법요건
(1) 명문의 규정이 있는 경우
1) 재결사항과 범위
토지수용위원회는 재결사항(1. 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법, 2. 손실보상, 3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간, 4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항)을 심리한다(토지보상법 제50조 제1항). 그리고 토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 토지보상법 제50조 제1항 제2호의 손실보상의 경우에는 증액재결을 할 수 있다(토지보상법 제50조 제2항).
2) 재결의 경정과 유탈
가. 재결의 경정
재결에 계산상 또는 기재상의 잘못이나 그 밖에 이와 비슷한 잘못이 있는 것이 명백할 때에는 토지수용위원회는 직권으로 당사자의 신청에 의하여 경정재결을 할 수 있다(토지보상법 제36조 제1항).
나. 재결의 유탈
토지수용위원회가 신청의 일부에 대한 재결을 빠뜨린 경우에 그 빠뜨린 부분의 신청은 계속하여 그 토지수용위원회에 계속(係屬)된다(토지보상법 제37조).
(2) 수용권 남용의 경우
(가) 판례는 사업시행자가 사업인정을 받았다고 하더라도 수용권을 남용하지 못하도록 판시하고 있다.
(나) 즉, ① 사업시행자가 사업인정을 받은 후 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성을 상실하거나 사업인정에 관련된 자들의 이익이 현저히 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우, ② 사업시행자가 해당 공익사업을 수행할 의사나 능력을 상실하였음에도 여전히 그 사업인정에 기하여 수용권을 행사하는 것은 수용권의 공익 목적에 반하는 수용권의 남용에 해당하여 허용되지 않는다(대판 2011.1.27. 2009두1051). ③ 그리고 토지수용위원회는 행정쟁송에 의하여 사업인정이 취소되지 않는 한 그 기능상 사업인정 자체를 무의미하게 하는, 즉 사업의 시행이 불가능하게 되는 것과 같은 재결을 행할 수는 없다(대판 1994.11.11. 93누19375).
4. 설문
설문은 수용권 남용이 문제된 경우인데, 사업시행자 을이 기업도시개발계획승인 이후에 재정상황이 악화되어 수용재결 당시에 이르러 기업도시개발사업을 수행할 능력을 상실한 상태가 되었음에도 불구하고 수용재결을 하였다면 이는 수용권 남용에 해당되어 위법하다. 따라서 갑의 소송상 청구는 인용될 수 있다.
Ⅲ. 보상금감액청구소송의 인용가능성
1. 문제 상황
사업시행자 을의 보상금감액청구가 인용되려면 공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상금 산정에 위법이 있어야 하는데, X토지는 그 용도지역이 제1종 일반주거지역이기는 하지만 기업도 시개발사업의 시행을 위해서 제3종 일반주거지역으로 변경되지 않은 사정이 인정되므로 제3종 일반주거지역으로 평가한 것이 위법한지가 문제된다.
2. 공법상 제한을 받는 토지의 의의
‘공법상 제한을 받는 토지’란 관련 법률에 의해 이용규제나 제한을 받는 토지를 말한다.
3. 공법상 제한을 받는 토지의 종류와 보상평가
(1) 종류
1) 일반적 계획제한
‘일반적 계획제한’이란 공법상 제한 그 자체로 목적이 완성되고 구체적인 공익사업의 시행이 필요하지 않은 계획제한(계획의 지정 또는 변경)을 말하며, 대표적으로 용도지역 등의 지정 · 변경, 자연공원법에 따른 자연공원 및 공원보호구역의 지정 · 변경 등을 들 수 있다.
2) 개별적 계획제한
‘개별적 계획제한’이란 공법상 제한이 구체적인 공익사업의 시행을 직접 목적으로 가해지는 계획제한(계획의 지정 또는 변경)을 말하며, 대표적으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정한 도시 · 군 계획시설 및 도시 · 군 계획시설사업, 도시개발사업, 정비사업 등을 들 수 있다.
3) 제3유형의 공법상 제한
일반적 계획제한의 해당하는 계획제한이라도 ① 특정 공익사업을 직접 목적으로 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 경우뿐만 아니라(토지보상법 시행규칙 제23조 제2항), ② 특정 공익사업을 직접 목적으로 용도지역 또는 용도지구 등을 변경하지 않은 것도 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아야 한다.
4) 설문
X토지의 용도지역이 제1종 일반주거지역이기는 하지만 기업도시개발사업의 시행을 위해서 제3종 일반주거지역으로 변경되지 않은 사정이 있으므로 제3유형의 ②의 경우에 해당한다.
(2) 평가
1) 일반적 계획제한
공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 본문).
2) 개별적 계획제한
개별적 계획제한을 받는 토지에 대해서는 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 단서).
3) 제3유형의 공법상 제한
가. 특정 공익사업을 목적으로 용도지역 등이 변경된 경우
당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제2항).
나. 특정 공익사업을 목적으로 용도지역 등이 변경되지 않은 경우
어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다(대판 2015.8.27. 2012두7950).
4) 설문
설문은 제3유형의 ②의 경우에 해당한다. 따라서 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다(대판 2015.8.27.2012두7950).
4. 소결
중앙토지수용위원회가 제1종 일반주거지역이 아니라 제3종 일반주거지역으로 토지가격을 평가한 것은 정당하며, 따라서 을의 소송상 청구는 인용될 수 없다.