사업인정, 보상금증감청구소송. 우리 시험의 S급 논점이 2023년에 출제되었다. 그래서 2024년과 2025년에는 출제 확률이 떨어질까? 전혀 그렇지 않다고 생각한다. 약간 틀어서 계속 출제될 것이라고 생각한다. 문제가 복잡하게 출제가 되더라도, 핵심을 잘 파악해서, 물어보는 논점의 핵심만을 답하는 것이 합격의 지름길이다. 이건 나에게 하는 말이다. 빨리 합격하자.
A대도시의 시장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시관리계획으로 관할구역 내 ○○동 일대 90,000㎡ 토지에 공영주차장과 자동차정류장을 설치하는 도시계획시설사업결정을 한 후 「지방공기업법」에 따른 A대도시 X지방공사(이하 ‘X’공사라 함)를 도시계획시설사업의 시행자로 지정하고, X공사가 작성한 실시계획에 대해 실시계획인가를 하고 이를 고시하였다. 이에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 함)에 의해 사업인정 및 고시가 이루어졌다. 한편, X공사는 사업대상구역 내에 위치한 20,000㎡ 토지를 소유한 갑과 토지수용을 위한 협의를 진행하였으나 협의가 성립되지 아니하여 관할 지방토지수용위원회에 토지수용의 재결을 신청하였다. 다음 물음에 답하시오. (단, 각 물음에 상호독립적임) (40점) ★★ (1) 토지보상법상의 사업인정과 사업인정고시의 법적 성질에 관하여 설명하시오. (10점) ★★★ (2) 갑은 수용 자체가 위법이라고 주장하면서 관할 지방토지수용위원회의 수용재결과 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거친 후 취소소송을 제기하였다. 취소소송의 대상적격과 피고적격에 관하여 설명하시오. (20점) ★★★ (3) 갑은 자신의 토지에 대한 보상금이 적으며, 일부 지장물이 손실보상 대상에서 제외되었다는 이유로 관할 지방토지수용위원회의 수용재결에 불복하여 중앙토지수용위원회에 이의신청을 거쳤으나 기각재결을 받았다. 갑이 이에 대하여 불복하는 경우 적합한 소송 형태를 쓰고 이에 관하여 설명하시오. (10점) |
<예시 목차>
Ⅰ. 사업인정과 사업인정고시의 법적 성질
1. 사업인정의 의의
‘사업인정’이란 사업시행자가 하려는 사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 공익사업으로 결정하는 것을 말한다(토지보상법 제2조 제7호).
2. 사업인정의 법적 성질
(1) 형성행위인지 여부
(가) 학설은 ⓐ 확인행위설과 ⓑ 형성행위설(다수설)이 대립한다.
(나) 판례는 사업인정이란 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것으로서 공익사업의 시행자에게 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 일정한 내용의 수용권을 설정하여 주는 형성행위라고 본다(대판 2011.1.27. 2009두1051).
(다) 사업인정으로 사업시행자에게는 수용권이 발생하는 것이므로 형성행위설이 타당하다.
(2) 재량행위인지 여부
① ⓐ 사업인정은 기속행위라는 견해가 있으나(주로 확인행위설이 주장), ⓑ 공익적 사정이 중요하게 고려되어야 하기에 재량행위로 보는 견해가 타당하다(주로 형성행위설이 주장). ② 판례도 재량행위로 본다(대판 1992.11.13. 92누596).
(3) 복효적 행정행위
사업인정은 사업시행자에게는 수용권을 설정해 주는 수익적 행정행위이지만, 피수용자에게는 토지의 보전의무나 재산권 상실의 침익적 효과를 가져온다.
(4) 신청을 요하는 행정행위 (쌍방적 행정행위)
사업인정은 토지 등을 수용하거나 사용하려는 사업시행자가 국토교통부장관에게 처분을 발령해 줄 것을 신청하고, 장관이 사업인정을 하는 쌍방적 행정행위이다(토지보상법 제20조).
3. 사업인정고시의 법적 성질
사업인정고시의 법적 성질에 관해 ① ⓐ 사업인정과는 별도로 사업인정고시를 준법률행위적 행정행위인 통지라고 보는 견해와 ⓑ 사업인정의 요건 중 하나인 절차요건으로 보는 견해로 나누어진다. ② 사업인정고시는 사업인정처분의 한 구성요건으로 절차요건으로 보는 것이 타당하다.
Ⅱ. 이의재결이 있는 경우 취소소송의 대상과 피고적격
1. 문제점
갑은 수용 자체가 위법이라고 주장하면서 관할 지방토지수용위원회의 수용재결과 특별행정심판인 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거친 후 취소소송을 제기하고자 하는 바, 행정소송법 제19조 단서와 관련해 취소소소송의 대상 및 피고적격이 문제된다.
2. 원처분주의
(가) 행정소송법 제19조 단서는 “재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다”고 하여 원처분주의를 규정하고 있다. 즉 취소소송은 원칙적으로 원처분을 대상으로 해야 하며, 재결은 예외적으로만 취소소송의 대상이 될 수 있다.
(나) 중앙토지수용위원회의 이의재결이 있는 경우에도 갑은 원처분인 수용재결을 취소소송의 대상으로 해야 한다.
3. 재결 자체에 고유한 위법
행정소송법상 재결에 대한 취소소송은 재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 한한다(행정소송법 제19조 단서). 즉 취소소송은 원칙적으로 원처분을 대상으로 해야 하며, 재결은 예외적으로만 취소소송의 대상이 될 수 있다.
(1) 재결(취소)소송의 사유
1) ‘재결 자체에 고유한 위법’의 의의
재결소송은 재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 가능하다. 여기서 ‘재결 자체에 고유한 위법’이란 재결 자체에 주체 · 절차 · 형식 그리고 내용상의 위법이 있는 경우를 말한다.
2) 주체 · 절차 · 형식의 위법
① 권한이 없는 기관이 재결하는 경우 주체의 위법에 해당한다. ② 절차의 위법은 행정심판법상의 심판절차를 준수하지 않은 재결을 말한다. ③ 형식의 위법은 서면에 의하지 아니하고 구두로 한 재결(행정심판법 제46조 제1항) 등을 말한다.
3) 내용의 위법
내용상의 위법에 대해서는 학설이 대립된다. ① ⓐ 내용의 위법은 재결 자체의 고유한 위법에 포함되지 않는다는 견해도 있고, ⓑ 내용상의 위법도 포함된다는 견해(다수견해)도 있다. ② 판례는 「행정소송법 제19조에서 말하는 재결 자체에 고유한 위법이란 원처분에는 없고 재결에만 있는 재결청(현행법상으로는 위원회)의 권한 또는 구성의 위법, 재결의 절차나 형식의 위법, 내용의 위법 등을 뜻하고, 그 중 내용의 위법에는 위법 · 부당하게 인용재결을 한 경우가 해당한다(대판 1997.9.12. 96누14661)」고 판시하고 있다. ③ 재결이 원처분과는 달리 새롭게 권리 · 의무에 위법한 변동(침해)을 초래하는 경우도 재결 자체의 고유한 위법이므로 내용상 위법이 포함된다는 견해가 타당하다.
4) 설문
중앙토지수용위원회의 이의재결에 고유한 위법이 있다면 갑은 이의재결에 대해 취소소송을 제기할 수 있다.
4. 관련청구소송의 병합
(가) ① 관련청구소송의 병합은 그 청구를 병합할 취소소송을 전제로 하는 것이므로 관련청구소송이 병합될 본체인 취소소송 등이 적법해야 한다. 그리고 병합하는 관련청구 자체도 소송형태에 따른 소송요건을 구비해야 한다. ② 관련청구의 병합은 사실심변론종결 전에 하여야 한다. ③ 행정소송법 제10조 제1항 제1호 · 제2호의 관련청구소송이어야 한다(관련청구소송). ④ 행정사건에 관련 민사사건이나 행정사건을 병합하는 방식이어야 하고, 반대로 민사사건에 관련 행정사건을 병합할 수는 없다. 행정소송 상호간에는 어느 쪽을 병합하여도 상관없다(행정사건에의 병합). ⑤ 행정청을 피고로 하는 취소소송에 국가를 피고로 하는 손해배상청구를 병합하는 경우처럼 관련청구소송의 피고는 원래 소송의 피고와 동일할 필요가 없다(피고의 동일성 불요). ⑥ 병합되는 각 청구에 관해 법원에 토지관할등이 있어야 한다.
(나) 원처분인 수용재결에도 위법이 있고, 중앙토지수용위원회의 이의재결 자체에도 고유한 위법이 있다면 갑은 두 취소소송을 행정소송법 제10조에 따라 관련청구소송으로 병합할 수 있다(행정소송법 제10조 제1항 제2호의 관련청구소송).
5. 피고적격
갑이 지방토지수용위원회의 수용재결에 대해 불복하는 경우 지방토지수용위원회를, 중앙토지수용위원회의 재결에 대해 불복하는 경우 중앙토지수용위원회를 피고로 한다(행정소송법 제13조 참조).
Ⅲ. 보상금증감청구소송
1. 갑이 토지보상법에 따라 제기해야 하는 행정소송
(가) ① 토지수용위원회는 행정소송법상 행정청으로 수용재결(토지보상법 제34조)이든 이의재결(토지보상법 제84조)이든 행정소송법 제2조 제1항 제1호의 ‘처분등’에 해당한다. 따라서 수용재결과 이의재결은 항고소송의 대상이 될 수 있다(다만, 토지보상법 제85조 제1항은 제소기간의 특례를 두고 있다). ② 그러나 동법 제85조 제2항은 수용재결 및 이의재결에 관한 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우에는 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 보상금증감청구소송을 제기할 수 있음을 규정하고 있다.
(나) 갑은 자신의 토지에 대한 보상금이 적으며, 일부 지장물이 손실보상 대상에서 제외되었다는 이유로 위원회의 재결에 불복하고자 하기 때문에 갑이 제기해야 하는 소송은 토지보상법 제85조 제2항의 보상금증감청구소송이 된다.
2. 보상금증감청구소송
(1) 의의
수용재결이나 이의재결 중 보상금에 대한 재결에 불복이 있는 경우 보상금의 증액 또는 감액을 청구하는 소송을 보상금증감소송이라 한다(토지보상법 제85조 제2항).
(2) 법적 성질
1) 단일소송
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상 보상금증감소송은 1인의 원고와 1인의 피고를 당사자로 하는 단일소송이다(토지수용위원회는 제외된다).
2) 형식적 당사자소송
보상금증감청구소송은 실질적으로 행정청의 처분등(위원회의 재결)을 다투는 것이나 형식적으로는 처분등으로 인해 형성된 법률관계를 다투기 위해 제기하는 이러한 소송을 형식적 당사자소송이라 한다.
3) 형성소송인지 확인 · 급부소송인지 여부
① ⓐ 재결의 처분성과 공정력(구성요건적 효력)을 강조하면서 보상금증감청구소송을 재결에서 정한 보상액의 취소 · 변경을 구하는 소송으로 보는 견해(형성소송설)와, ⓑ 보상금증감청구소송을 법규에 의해 객관적으로 발생하여 확정된 보상금액을 확인하거나 부족한 액수의 지급을 청구하는 소송으로 보는 견해(확인 · 급부소송설)가 대립된다. ② 현행 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항이 토지수용위원회를 피고에서 제외하여 보상금증감청구소송이 가지는 재결에 대한 취소 · 변경의 의미를 축소하고 있는바 확인 · 급부소송설이 타당하다.
(3) 소송요건 (보상금증액청구소송의 경우)
1) 원고적격
토지소유자와 관계인이다.
2) 피고적격
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항은 보상금증액청구소송에서의 피고를 ‘사업시행자’로 하고 있다.
3) 제소기간
수용재결인 경우는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거친 경우는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기할 수 있다(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제1항).
(4) 설문
갑은 토지보상법 제85조 제2항에 따라 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 사업시행자인 X공사를 상대로 보상금증액청구소송을 제기할 수 있다. 보상금증액청구의 소송에서 입증책임은 원고인 갑에게 있다(대판 1997.11.28. 96누2255).