집중효, 인 · 허가 의제제도는 특히 도정법에서 재건축, 재개발, 공익사업시행 시에 늘 등장하는 논점이다. 때문에 관련해서 알아두어야 한다.
<목차>
1. 인 · 허가 의제제도(집중효)의 개념
(1) 의의
‘인 · 허가 의제제도’란 주된 인가 · 허가 등을 받으면 그 행위에 필요한 다른 법률상의 인가 · 허가 등을 받은 것으로 보는 제도를 말한다. 그리고 행정계획의 확정이 타법에 규정되어 있는 승인 또는 허가 등을 받은 것으로 보는 효과를 ‘집중효’라 부른다.
(2) 인 · 허가 의제제도와 집중효의 구별
① 인 · 허가 의제는 행정계획뿐 아니라 인가 · 허가 등의 일반 행정행위에도 인정된다는 점에서 계획확정에 부여되는 특유한 효력인 집중효와 구별된다는 견해가 있지만, ② 두 제도의 본질이 절차간소화와 사업의 신속한 진행을 위한 것이며 법령에 근거하여 행정관청의 권한이 통합된다는 점에서 볼 때 양자 간에 본질적인 차이가 없다는 견해가 타당하다.
2. 집중의 정도(주무행정청의 구속정도)
(1) 문제점
주무행정청이 인 · 허가 의제되는 주된 행정행위를 발령하는 경우 원래 인 · 허가 권한 있는 행정청(관계행정청)이 준수해야 하는 실체 · 절차적 요건에 얼마나 구속되는지가 문제된다.
(2) 학설
1) 절차의 집중
가. 절차집중설
주무행정청은 절차적 요건에 구속되지 않는다는 견해이다.
나. 절차집중 부정설
주무행정청은 관계행정청이 준수해야 하는 절차적 요건에 모두 구속된다는 견해이다.
다. 제한적 절차집중설
주무행정청은 절차요건 중에서도 이해관계 있는 제3자의 권익보호를 위한 절차에서 구속된다는 견해이다.
2) 실체의 집중
가. 실제집중설
주무행정청은 인 · 허가 의제되는 실체적 요건에 모두 구속되지 않고 자유롭게 판단할 수 있다는 견해이다.
나. 실제집중 부정설
주무행정청은 관계행정청이 준수해야 하는 실체적 요건 모두에 구속된다는 견해이다.
다. 제한적 실체집중설
주무행정청은 실체적 요건에 엄격하게 기속되지 않고 완화된다는 견해이다.
(3) 판례
판례는 ⓐ (구)주택건설촉진법상 사업계획승인을 얻은 때에는 (구)도시계획법상의 도시계획결정을 받은 것으로 보는데 주택건설사업계획승인을 한 경우 (구)도시계획법에 규정된 도시계획위원회의 의결이나 이해관계인의 의견청취절차를 생략할 수 있다고 하여 절차집중을 인정하고 있으나(대판 1992.11.10. 92누1162), ⓑ 그러나 건축법 제11조 제5항의 인 · 허가 의제효과를 수반하는 건축허가의 경우 건축법 상 허가 요건 뿐 아니라 국토의 계획 및 이용에 관한 법령이 정한 도시계획시설사업에 관한 실시계획인가 요건도 충족하는 경우에 한하여 이를 허가해야 한다고 보고 있어 실체집중을 부정한다(대판 2015.7.9. 2015두39590).
(4) 검토
ⓐ 인 · 허가 의제제도는 행정권한의 이전을 수반하기 때문에 행정조직법정주의 원칙상 법률에 명문의 규정이 없는 한 실체집중은 부정함이 타당하다. ⓑ 그러나 제도의 취지가 절차간소화인 만큼 이를 위해 절차집중은 인정함이 타당하다. 다만, 이해관계인의 권익보호는 존중되어야 하기 때문에 제한적 절차집중설이 타당하다.
3. 인 · 허가 의제의 효력
주무행정청이 주된 행정행위를 확정(인가 · 허가 등)하면 타법에 규정되어 있는 승인 또는 허가 등(인가 · 허가)을 받은 것으로 본다.
4. 기타
(1) 인 · 허가 등이 의제되는 경우 항고소송의 대상
의제되는 인 · 허가 요건불비를 이유로 사인이 신청한 주된 인 · 허가에 대한 거부처분이 있는 경우, 의제되는 행위에 대한 거부를 소송의 대상으로 해야 하는지 아니면 주된 인 · 허가의 거부를 대상으로 소송을 제기하여야 하는지가 문제된다. 판례는 행정청이 주된 인 · 허가를 불허하는 처분을 하면서, 주된 인 · 허가 사유와 의제되는 인 · 허가의 사유를 함께 제시한 경우, 주된 인 · 허가를 거부한 처분을 대상으로 쟁송을 제기하여야 한다는 입장이다(대판 2001.1.16. 99두10988).
(2) 의제된 인 · 허가를 취소하는 행위의 처분성
판례는 의제된 인 · 허가를 ‘취소하는 행위’도 항고소송의 대상인 처분이며, 주된 행정행위의 취소를 다툴 수 있다고 하더라도 별도로 의제된 인 · 허가를 취소하는 행정행위도 다툴 수 있다고 보았다(대판 2018.7.12. 2017두48734).