토지가격비준표의 법적 성질 논점은 행정규칙형식의 법규명령에 대한 논의다. 행정규칙형식의 법규명령, 법규명령형식의 행정규칙 논점은 우리 시험에서 특S급 논점이다. 완벽하게 암기해 두자.
서울의 A구청장은 이 사건 B토지의 비교표준지로 A구의 C토지(2017.1.1. 기준 공시지가는 1㎡당 810만 원임)를 선정하고 이 사건 B토지와 비교표준지 C의 토지가격비준표상 토지특성을 조사한 결과 총 가격배율이 1.00으로 조사됨에 따라 이 사건 각 토지의 가격을 1㎡당 810만 원으로 산정하였다. 감정평가사 D는 A구청장으로부터 이와 같이 산정된 가격의 검증을 의뢰받고 이 사건 각 토지가 비교표준지와 비교하여 환경조건, 획지조건 및 기타조건에서 열세에 있어 비교표준지의 공시지가를 약 83.9%의 비율로 감액한 1㎡당 680만 원을 개별공시지가로 정함이 적정하다는 검증의견을 제시하였다. A구청장은 이 검증의견을 받아들여 2017.5.30.에 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 1㎡당 680만 원으로 결정 · 공시하였다. B토지소유자는 1㎡당 680만 원으로 결정 · 공시된 B토지의 개별공시지가에 대하여 1㎡당 810만 원으로 증액되어야 한다는 취지로 이의신청을 제기하였다. B토지소유자의 이의신청에 따라 A구청장은 감정평가사 E에게 이 사건 토지의 가격에 대한 검증을 의뢰하였다. 검증을 담당한 감정평가사 E는 토지특성 적용 및 비교표준지 선정에는 오류가 없으나 인근 지가와의 균형을 고려하여 개별공시지가를 1㎡당 700만 원으로 증액함이 상당하다는 의견을 제시하였다. (이 사건 토지가 비교표준지와 비교하여 환경조건 및 획지조건에서 열세에 있다고 보아 비교표준지의 공시지가에 대하여 약 86.5%의 비율로 감액) 이에 A구청장은 A구 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 이 검증의견을 받아들여 B토지에 대하여 1㎡당 700만 원으로 개별공시지가결정을 하였다. 이에 대하여 B토지소유자는 토지가격비준표와 달리 결정된 개별공시지가결정은 위법하다고 주장한다. 이 주장은 타당한가? (20점) |
<예시 목차>
- 1. 문제 상황
- 2. 토지가격비준표의 법적 성질(토지가격비준표의 구속력 문제)
- 3. 토지가격비준표로 산정한 지가와 개별공시지가가 일치해야 하는지 여부(토지가격비준표와의 일치성 문제)
- 4. 소결
1. 문제 상황
토지소유자 B는 개별공시지가결정의 위법성 주장과 관련해 해당 개별공시지가결정이 토지가격비준표와 달리 결정되었음을 근거로 하고 있는데, 이는 먼저 토지가격비준표의 법적 성질을 검토해야 하고(구속력 유무), 구속력이 미친다고 하더라도 개별공시지가를 토지가격비준표와 다르게 결정할 가능성(일치성 문제)은 없는지를 살펴본다.
2. 토지가격비준표의 법적 성질(토지가격비준표의 구속력 문제)
(1) 문제점
B토지소유자는 부동산공시법 제10조 제4항은 시장 등은 국토교통부장관이 작성 · 제공한 토지가격비준표를 사용하여 개별공시지가를 산정하도록 규정하고 있지만 구청장은 이를 따르지 않고 토지가격비준표와 달리 결정된 개별공시지가결정을 위법하다고 주장하는 바, 이는 토지가격비준표가 법규명령의 성질을 가지는가와 관련된다. 원래 행정기관은 상위법령의 위임이 없이도 행정규칙을 제정할 수 있는데, 부동산공시법 제3조 제7항의 위임에 따라 국토교통부장관이 토지가격비준표를 작성하였다면 헌법 제75조 · 제95조와의 관계에서 토지가격비준표의 법적 성질이 무엇인지가 문제된다.
(2) 학설
ⓐ 헌법 제75조 · 제95조의 법규명령의 형식은 예시적이기 때문에 상위법령을 보충 · 구체화하는 기능이 있는 고시 등은 법규명령이라는 견해, ⓑ 헌법 제75조 · 제95조가 법규명령의 형식을 한정하고 있으므로 그러한 고시 등은 행정규칙이라는 견해, ⓒ 상위법령의 위임이 있다면 형식이 고시 등임에도 불구하고 법규명령으로 보는 수권 여부를 기준으로 하는 견해, ⓓ 고시 등에 법규성을 인정하는 것은 헌법 제75조 · 제95조에 비추어 볼 때 위헌무효라는 견해가 대립된다.
(3) 판례
대법원은 ‘소득세법시행령의 위임으로 제정된 국세청훈령인 재산제세사무처리규정’의 법규성을 인정한 이래 행정규칙형식의 법규명령에 대해 그 성질을 법규명령으로 보면서 대외적 효력을 인정하고 있다(대판 1987.9.29. 86누484). 다만, ⓐ 상위법령의 위임(수권)이 있어야 하고, ⓑ 상위법령의 내용을 보충 · 구체화하는 기능을 가져야 한다고 본다. 또한 ⓒ 행정규칙형식의 법규명령도 법규명령이므로 상위법령의 위임의 한계를 벗어나지 않는다면, ⓓ 상위법령과 결합하여 대외적 효력이 인정된다고 본다.
(4) 검토
(가) 형식은 행정규칙이지만 법규명령의 효력을 인정한다면 다양한 행정환경에 효율적으로 대응할 수 있어 행정규칙형식의 법규명령은 법규명령으로 보는 것이 타당하다.
(나) 행정기본법 제2조 제1호 가목 3)은 법률 등의 위임을 받아 중앙행정기관의 장이 정한 훈령 · 예규 및 고시 등 행정규칙을 ‘법령’의 하나로 정의하고 있기 때문에, 법규명령설을 입법화한 것으로 볼 수 있다.
(5) 설문
학설과 판례는 대립하지만, 행정기본법 제2조 제1호 가목 3)은 법률 등의 위임을 받아 중앙행정기관의 장이 정한 훈령 · 예규 및 고시 등 행정규칙을 ‘법령’의 하나로 정의하고 있기 때문에, 장관이 작성한 토지가격비준표는 법규명령이다. 따라서 토지가격비준표를 활용하지 않거나 토지가격비준표에서 정한 방식과 다른 방법(토지가격비준표에서 정한 가격배율을 적용하는 방식이 아닌 경우)으로 개별토지가격을 산정하는 것은 위법하다.
3. 토지가격비준표로 산정한 지가와 개별공시지가가 일치해야 하는지 여부(토지가격비준표와의 일치성 문제)
(1) 문제점
토지가격비준표를 활용하여 개별공시지가를 결정하여야 하지만, 결정된 개별공시지가가 반드시 토지가격비준표로 산정한 지가와 일치해야 하는지가 문제된다.
(2) 판례
판례는 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 의하면, 시장 · 군수 또는 구청장(이하 ‘시장 등’이라 한다)은 개별공시지가를 결정 · 공시하는 경우 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정한 다음, 그와 같이 산정된 지가의 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고(다만, 이 검증은 생략할 수 있는 경우도 있다) 토지소유자 그 밖의 이해관계인의 의견을 들은 후 시 · 군 · 구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐서 개별공시지가를 결정하고, 이 때 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. … 이와 같은 규정들의 취지와 그 문언에 비추어 보면, 시장 등은 표준지공시지가에 토지가격비준표를 사용하여 산정된 지가와 감정평가업자의 검증의견 및 토지소유자 등의 의견을 종합하여 당해 토지에 대하여 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 결과적으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가와 달리 결정되었거나 감정평가사의 검증의견에 따라 결정되었다는 이유만으로 그 개별공시지가의 결정이 위법하다고 볼 수는 없다(대판 2013.11.14. 2012두15364)」고 하여 토지가격비준표로 산정한 지가와 개별공시지가가 일치할 필요는 없다고 본다.
(3) 설문
구청장은 토지가격비준표로 산정한 지가와 개별공시지가를 일치시킬 필요는 없다.
4. 소결
토지가격비준표는 법규명령이므로 구청장은 개별공시지가결정시에 토지가격비준표에 구속되지만, 반드시 토지가격비준표로 산정한 지가와 개별공시지가가 일치할 필요는 없으므로 토지가격비준표와 달리 결정된 개별공시지가결정은 위법하다는 B토지소유자의 주장은 정당하지 않다.