신뢰보호원칙, 형량명령은 기본적인 논점인데, 우리 시험에서는 약간 덜 다뤄지는 경향이 있는 논점이라고 생각한다. 공법상 제한을 받는 토지의 평가는 우리 시험에서는 S급 논점이다. 우리 시험의 특징이다.
갑은 S시에 600㎡의 토지를 소유하고 있다. S시장 을은 2002년 5월 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거하여 수립한 도시관리계획으로 갑의 토지가 포함된 일대에 대하여 공원구역으로 지정하였다가 2006년 5월 민원에 따라 갑의 토지를 주거지역으로 변경지정하였다. 을은 2010년 3월 정부의 녹색도시조정 시책에 부응하여 도시근린공원을 조성하고자 갑의 토지에 대하여 녹지지역으로 재지정하였다. 다음 물음에 답하시오. (40점) ★ (1) 갑은 을이 2010년 3월 그의 토지에 대하여 녹지지역으로 재지정한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 당해 토지 일대의 이용상황을 고려하지 아니한 결정이었다고 주장하며, 녹지지역 지정을 해제할 것을 요구하고자 한다. 갑의 주장이 법적으로 관철될 수 있는가에 대하여 논하시오. (20점) ★★★ (2) 을은 공원조성사업을 추진하기 위하여 갑의 토지를 수용하였는데, 보상금산정시 녹지지역을 기준으로 감정평가한 금액을 적용하였다. 그 적법성여부를 논하시오. (20점) |
<예시 목차>
Ⅰ. 녹지지역해제요구의 관철가능성
1. 문제 상황
갑은 시장이 자신의 토지가 포함된 일대 지역에 대해 주거지역으로 지정한 후 갑의 토지에 대해 녹지지역으로 재지정한 것이 신뢰보호원칙 및 당해 토지 일대의 이용상황을 고려하지 않아 형량명령에 위반된다고 주장하는 바 갑의 주장이 관철될 수 있는지를 검토한다.
2. 신뢰보호원칙 위반 여부
(1) 의의 · 근거
(가) 행정청의 행위를 사인이 신뢰한 경우 보호가치 있는 신뢰라면 보호되어야 한다는 원칙을 말한다.
(나) 신뢰보호원칙은 법치주의의 구성부분인 법적 안정성을 근거로 인정된다고 본다. 행정기본법 제12조 제1항은 “행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다”고 규정한다.
(2) 요건
1) 행정청의 선행조치
(가) 신뢰의 대상이 되는 행위인 선행조치에는 법령 · 행정계획 · 행정행위 · 행정지도 등이 포함되며, 적극적인 것인가 소극적인 것인가 그리고 명시적인 행위인가 묵시적인 행위인가도 가리지 않는다.
(나) 판례는 ‘공적인 견해표명’이라고 하며 이는 행정청의 선행조치를 의미하는 것으로 보여진다. 공적인 견해표명의 판단기준은 「반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다(대판 1997.9.12. 96누18380)」고 한다.
2) 보호가치 있는 사인의 신뢰
사인에게 특별한 귀책사유가 있는 경우에는 보호가치 있는 사인의 신뢰라고 보기 어렵다. 판례는 귀책사유를 「행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없다고 하더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미(대판 2002.11.8. 2001두1512)」한다고 본다.
3) 사인의 처리
행정청의 선행조치를 믿은 것 외에도 사인의 처리가 있을 것이 요구된다. 그리고 사인의 처리는 적극적인 것 외에 소극적 · 묵시적인 것도 포함된다.
4) 인과관계
5) 선행조치에 반하는 후행처분
(3) 한계
신뢰보호원칙의 요건을 만족하더라도 공익상 요청과 사익보호 간에 형량이 필요하다. 공익과 사익 간의 비교형량에 의해 어느 이익이 우선하는지를 결정해야 한다. 만일 공익에 비해 사익이 우월하다면 신뢰보호원칙은 인정될 수 있다.
(4) 설문
(가) ① 행정청의 선행조치로 주거지역으로 도시관리계획변경지정이 있었고, ② 갑에게 특별히 부정한 행위나 귀책사유가 없으며, ③ 갑은 선행조치를 신뢰하고 자신의 토지를 소유하고 있었으며, ④ 인과관계가 있고, ⑤ 선행조치에 반하는 녹지지역으로의 재지정이 있었다. 따라서 설문의 경우 신뢰보호원칙의 요건은 모두 충족한다.
(나) 그러나 갑의 사익보호에 비해 정부의 녹색도시조정 시책에 부응하여 도시근린공원을 조성하려는 공익적 요청이 더욱 중요하다. 따라서 녹지지역으로의 재지정이 신뢰보호원칙에 반한다는 갑의 주장은 타당하지 않다.
3. 당해 토지 일대의 이용상황을 고려하지 않은 형량명령 위반 여부
(1) 계획재량의 의의
계획재량이란 행정주체가 계획법률에 따라 계획을 책정함에 있어 갖는 광범위한 형성의 자유를 말한다. 그러나 그 재량은 일정한 한계를 준수해야 하는바 이것이 계획재량의 통제 문제이다.
(2) 계획재량의 통제
(가) ① 행정계획의 목적은 근거법에 부합해야 하며, ② 행정계획은 그 목적실현에 필요한 수단이어야 하며, ③ 행정계획이 목적실현에 필요한 수단이라고 하더라도 전체로서 계획관리자 모두의 이익을 정당하게 형량하여야 한다(공익 상호 간, 사익 상호 간 및 공익과 사익 상호 간의 정당한 이익의 형량 = 형량명령의 준수).
(나) 특히 형량명령의 준수는 ⓐ 비교 · 형량하여야 할 관련이익(공익과 사익)의 조사[조사단계], ⓑ 관련 이익의 중요도에 따른 평가[평가단계], ⓒ 협의의 비교형량[비교 · 형량단계]의 3단계에 걸쳐 행해진다. 만일 이러한 형량명령에 위반한다면 해당 행정계획은 위법한 것이 된다(형량하자).
(다) 학설은 이처럼 형량하자가 있는 경우를 ⓐ 형량이 전혀 없던 경우(형량의 해태), ⓑ 형량에서 반드시 고려되어야 할 특정이익이 고려되지 않은 경우(형량의 흠결), ⓒ 관련된 공익 또는 사익의 의미(가치, 내용)를 잘못 평가한 경우, ⓓ 공익과 사익 사이의 조정이 객관적으로 정당하지 않은 것으로 판단되는 경우(오형량)로 나누고 있다(대판 2007.4.12. 2005두1893)(원지동 추모공원사건).
(라) 행정기본법도 행정청은 행정청이 수립하는 계획 중 국민의 권리 · 의무에 직접 영향을 미치는 계획을 수립하거나 변경 · 폐지할 때에는 관련된 여러 이익을 정당하게 형량하여야 한다고 규정한다(행정기본법 제40조의4).
(3) 설문
① 녹지지역의 재지정은 근거법인 국토계획법에 부합하고, ② 녹지지역의 재지정은 녹색도시와 도시근린공원 조성이라는 목적에 필요한 수단이다. ③ 그러나 갑의 주장처럼 시장의 녹지지역으로의 재지정이 당해 토지 일대의 이용상황을 고려하지 않은 결정이라면 형량에서 반드시 고려되어야 할 특정이익이 고려되지 않은 경우나 관련된 공익 또는 사익의 의미(가치, 내용)를 잘못 평가한 경우 또는 공익과 사익 사이의 조정이 객관적으로 보아 비례원칙을 위반한 것으로 판단되는 경우에 해당되어 형량명령에 위반되는 도시관리계획변경결정이 될 가능성은 있다.
4. 소결
녹지지역으로의 재지정이 신뢰보호원칙에 반한다는 갑의 주장은 타당하지 않지만, 갑의 주장처럼 시장의 녹지지역의 재지정이 당해 토지 일대의 이용상황을 고려하지 않은 결정이라면 형량명령에 위반되는 도시관리계획변경결정이 될 가능성은 있다.
Ⅱ. 녹지지역을 기준으로 한 감정평가의 적법성
1. 문제 상황
원래 갑의 토지는 주거지역이었지만 시장은 도시근린공원을 조성하고자 갑의 토지에 대하여 녹지지역으로 재지정하였다면 보상금 산정시 녹지지역을 기준으로 보상평가를 한 것이 토지보상법 시행규칙 제23조에 비추어 적법한지를 검토해 본다.
2. 공법상 제한을 받는 토지의 의의
‘공법상 제한을 받는 토지’란 관련법률에 의해 이용규제나 제한을 받는 토지를 말한다(토지보상평가지침 제23조 제1항).
3. 공법상 제한을 받는 토지의 종류와 보상평가
(1) 종류
1) 일반적 계획제한
‘일반적 계획제한’이란 공법상 제한 그 자체로 목적이 완성되고 구체적인 공익사업의 시행이 필요하지 않은 계획제한을 말한다.
2) 개별적 계획제한
‘개별적 계획제한’이란 공법상 제한이 구체적인 공익사업의 시행을 직접 목적으로 가해지는 계획제한을 말한다.
3) 제3유형의 공법상 제한
일반적 계획제한의 해당하는 계획제한이라도 ① 특정 공익사업을 직접 목적으로 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 경우뿐만 아니라(토지보상법 시행규칙 제23조 제2항), ② 특정 공익사업을 직접 목적으로 용도지역 또는 용도지구 등을 변경하지 않은 것도 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아야 한다(대판 2015.8.27. 2012두7950).
4) 설문
갑의 토지는 주거지역으로 지정되었다가 공업조성사업을 위해 녹지지역으로 변경지정되었다면 제3유형의 공법상 제한의 ①의 경우에 해당한다.
(2) 평가
1) 일반적 계획제한
공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 본문).
2) 개별적 계획제한
개별적 계획제한을 받는 토지에 대해서는 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 단서).
3) 제3유형의 공법상 제한
가. 특정 공익사업을 목적으로 용도지역 등이 변경된 경우
당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제2항).
나. 특정 공익사업을 목적으로 용도지역 등이 변경되지 않은 경우
어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다(대판 2015.8.27. 2012두7950).
4. 설문
토지보상법 시행규칙 제23조 제2항에 따라 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다. 그러나 시장은 용도지역인 주거지역이 아니라, 변경 후 녹지지역을 기준으로 평가하였기 때문에 해당 감정평가는 위법하다.