부동산정책은 매우 중요한 파트라고 생각한다. 부동산정책으로 인해 부동산시장에 파급되는 효과가 절대적이기 때문이다. 시장에 그냥 맡기면 되는데 왜 정부는 부동산시장에 간섭할까? 간섭하지 않으면 안될까? 간단한 문제가 아니다. 정부가 부동산정책에 개입하는 이유를 부동산이 가지고 있는 고유한 특징과 연결하여 생각해볼 수 있다. 그런 주제가 있다. 어디선가 많이 들어봐서 많이 아는 것 같은데, 글로 쓰려면 뭔가 잘 안써지는 주제. 부동산정책 파트가 내게는 딱 그렇다. 많이 알고 있는 건 수험에서 도움이 안된다. 정해진 시간 내에 출제자가 원하는 답을 다른 수험자보다 명확하게 보여주는 게 중요하다. 정리하고 암기하지 않으면 허둥대다가 뜬구름 잡는 얘기만 끼적이다 끝난다. 잘 정리해두고, 더 잘 암기해 두자. 언제나 그렇듯이 감칙을 읽고 시작하자.
INDEX
Ⅰ. 부동산정책 개념
부동산 정책활동 혹은 공적개입이란 여러 가지 부동산 문제를 해결, 개선함으로써 부동산과 인간과의 관계를 개선하려는 행정적 노력을 말한다. 이러한 공적 개입은 효율성과 형평성을 기본이념으로 하여 정치적으로는 사회적 목표를 달성하기 위해서, 경제적으로는 시장실패를 수정하기 위해서 개입한다.
Ⅱ. 부동산정책의 내용
부동산정책이라는 용어는 다양한 의미를 내포하며, 그 내용도 토지정책, 주택정책, 지가정책, 토지자원 보존정책, 토지 이용정책 등으로 다양할 뿐 아니라, 상호간에 유기적인 관계에 있어 어느 특정 분야만 집중적으로 연구할 수 없다. 따라서 부동산정책분야는 주택정책, 주택금융, 주택산업 육성, 지가정책, 국토개발 및 도시계획, 토지자원의 보존, 부동산세제, 부동산거래제도, 부동산행정기구 등이 연구대상이며 이러한 베 분야를 유기적으로 연구해야 한다.
| 정책 | 내용 |
| 국토정책 | 국토계획, 토지이용과 구제, 산업입지, 수도권관리 |
| 토지정책 | 지가안정, 지가조사, 투기억제, 거래질서 확립, 택지개발, 신도시개발 |
| 주택정책 | 주택가격 안정, 주택가격조사, 주택공급, 주택관리, 주거환경, 주거문화 |
| 부동산조세정책 | 보유관련 과세, 거래관련 과세, 양도관련 과세 |
Ⅲ. 정부의 시장개입
1. 정부의 시장개입 이유
1) 최유효이용의 강제 필요성
부동산은 자연적, 인문적 특성으로 오용되기 쉬우며, 악화성향, 지속성 특히 비가역성의 성질이 있으므로 극대 총량적 가치창조 및 사회성, 공공성의 최대 발휘를 위하여 최유효이용이 필요하다. 이에 국가나 사회의 토지이용에 대한 공적개입을 통해 최유효이용 강제가 필요시된다.
2) 정책적 필요성(효율성과 형평성)
정부는 사회적 목표를 달성하기 위하여 부동산시장에 개입하게 된다. 예를 들어 저소득층을 위한 주택공급에 관한 주택정책은 사회적 목표(형평성)를 달성하기 위한 정부의 정책적 필요성에 해당한다. 사회적 목표는 시대적 상황이나 사회적, 경제적, 정치적 환경에 따라 정도와 내용을 달리 하므로 형평성이나 효율성을 추구 또는 양자의 조화일 수 있다.
3) 경제적 필요성(시장실패)
경제적 필요성은 시장실패를 수정하기 위해서 시장에 개입하게 된다. 시장실패란 어떠한 요인에 의해 사적시장의 매커니즘이 자원의 적정분배를 자율적으로 조정하지 못하는 것을 의미한다. 시장실패가 나타나는 주요요인으로는 시장에서 토지의 거래 및 이용에 필요한 자료와 정보가 불완전하다는 점, 토지의 다용도성으로 인한 인접 토지 간 외부효과가 발생할 수 있다는 점, 토지로 인한 소득 불평등 발생의 문제가 있다.
2. 정책의 수단
1) 직접 개입의 수단
(1) 의의
직접개입이란 정부나 공공기관이 토지시장에 직접 개입하여 토지에 대한 수요자 및 공급자의 역할을 적극적으로 수행하는 방법이다. 달리 말하면 직접 개입이란 정부가 땅을 사고 가공하고 판매하는 행위를 직접 수행하는 방법을 말한다.
(2) 직접 개입의 구체적인 방법
① 토지은행제도
토지은행이란 미래의 용도를 위해서 정부가 미리 저렴한 가격으로 미개발 토지를 대량 구입하거나 확보하여 공공자유보유 또는 공공임대보유의 형태로 비축해둠으로써 토지수요의 증가에 대응하여 이 비축된 토지를 수요자에게 팔거나 또는 대여하는 제도를 말한다. 2009년 공공토지의 비축에 관한 법률이 제정되어 우리나라에서도 공공목적의 토지비축제도가 법적 근거를 갖추게 되었다.
② 토지구획정리 사업
토지구획정리 사업이란 불규칙하게 산재한 농업용 토지나 미개발 토지 조각들을 토지이용계획에 따라 엮어서 구획정리하고 필요한 최소한도의 기반시설을 갖춤으로써 보다 더 이용가치가 높은 토지로 전환시키는 사업을 말한다. 이렇게 전환된 토지의 일부는 매각하여 구획정리사업에 소요된 경비를 충당하고 나머지는 원래의 토지소유주들에게 되돌려 주기 때문에 토지 원소유주들의 소유권을 존중하는 한편 사업주체에게는 재정 부담을 주지 않으면서 토지를 개발한다는 취지를 갖는 사업이다.
③ 공영개발과 공공임대보유
정부 또는 공공기관이 법이 정하는 바에 따라 토지를 수용하고 대지를 조성한 후 건물을 지어서 실수요자들에게 분양 또는 임대하는 토지 개발방법을 보통 공영개발이라고 한다. 우리나라에서는 주로 분양하는 방법을 택하고 있다. 토지구획정리사업의 문제점을 보완한다는 의미를 가지고 있는 공영개발의 장점은 일단 토지소유자들로부터 토지를 매입해서 개발하기 때문에 개발이익을 정부나 공공기관이 장악함으로써 토지소유자들에게 돌아갈 불로소득을 어느 정도 차단할 수 있고, 감보율에 신경 쓸 필요가 없기 때문에 공공용지를 충분히 확보할 수 있으며 개발계획에 따라 토지개발 및 이용을 질서있게 유도하기에 비교적 용이하다. 그러나 공영개발은 토지매입 및 토지개발에 소요되는 막대한 투자비의 조달문제와 지가상승과 개발이익의 발생문제 등의 한계점이 있어 이를 보완하기 위해 개발된 토지를 분양하지 않고 임대하는 공공임대보유제도가 있다.
④ 공공투자사업
토지은행, 토지구획정리사업, 공영개발 등과 같이 대규모 토지공급을 주목적으로 하지 않는 정부의 각종 공공투자사업들도 토지이용에 직접, 간접적으로 큰 영향을 주는 수단이 될 수 있다. 토지이용과 관련된 중요한 공공투자사업은 도시계획사업의 일환으로 도시계획시설을 설치하는 일단의 사업들이다. 공공투자사업은 사업지역에 있는 토지의 유용성을 높이기 때문에 지가상승의 중요한 요인이 되기도 한다.
(3) 검토
토지세 및 토지관련 조세가 형평성에 집중한 정책수단이라면 직접개입은 대체로 토지이용의 효율성에 집중한 정책수단이다. 토지와 결부된 공공재나 외부효과는 토지의 지점별, 위치별 특수성과 깊은 관련이 있는데 이런 특수성을 보다 잘 고려할 수 있다는 점에서 직접개입이 간접개입보다 더 적합하다. 또한 간접개입에 비해 실시효과가 비교적 확실하며 실시결과를 통제하기 쉽고 또한 개입이나 규제의 명분이 분명한 탓으로 비교적 저항을 적게 받을 수 있다는 이점이 있다.
2) 간접 개입의 수단(토지세)
(1) 의의
간접개입은 기본적으로는 시장기구의 기능을 통해서 간접적으로 소기의 효과를 노리는 방법을 말한다. 이 방법에도 크게 두 가지가 있을 수 있다. 하나는 토지이용에 결부된 경제적 동기를 조정하는 방법으로 토지세 및 토지관련 조세, 토지개발 및 이용에 대한 각종 금융지원 또는 보조금이다. 다른 하나는 토지시장이 원활하게 작동하도록 여건을 조성하거나 원활한 기능을 저해하는 요인들을 줄이기 위한 각종 토지행정상의 지원들이다.
(2) 토지세
토지세에도 여러 가지 종류가 있으며 종류에 따라 효과가 달라질 수 있다. 가장 대표적인 토지세는 토지지대 소득이나 토지가치를 과표로 삼아 부과되는 조세이다. 2004년까지 실시되었던 종합토지세나 2005년부터 실시되고 있는 종합부동산세는 추정된 토지가치를 과표로 한 토지세이다. 토지세의 부과에 의한 경제적 동기의 조성, 토지행정상 지원으로 토지시장의 원활한 운영 등을 보완해주는 방법으로 시장기능을 해치지 않는다는 장점이 있으나 효과가 불확실하고 통제가 곤란하다는 단점이 있다.
(3) 검토
간접개입은 비록 토지이용에 간접적으로 영향을 준다고는 하지만 토지세 및 토지관련 조세는 대체로 전국 또는 넓은 지역에 걸쳐 어느 정도 획일적으로 시행되면서 그 효과가 매우 광범위하게 나타난다는 점에서 상당히 강한 영향력을 가진 정책수단이라고 할 수 있다. 그러나 간접개입 수단은 시장을 통해서 수행되기 때문에 그 효과가 불확실하고 광범위해서 실시결과를 예측하고 통제하기 매우 어렵다는 문제를 안고 있다.
3) 토지관련 규제
(1) 의의
토지관련 규제는 법적, 행정적 조치에 의거하여 개인이나 기업의 토지이용, 거래, 소유 등을 구속하거나 제한하는 방법들을 총칭한다. 토지관련 규제는 개별 토지이용자의 토지이용행위를 사회적으로 바람직한 방향으로 유도함을 목적으로 하는데 법적으로 개인의 소유권을 변경시키지 않는 범위 내에서 수행된다는 점에서 직접 개입과 크게 다르다고 할 수 있다.
(2) 토지관련 규제의 구체적인 방법
① 지역 지구제
우리나라의 토지제도는 지역, 지구제를 기본 골격으로 삼고 있다. 원래 이 제도는 지역별로 특성에 맞는 용도를 지정하여 다른 용도를 배제함으로써 해당 지역의 재산 가치를 보호하기 위한 제도였다. 그러나 인구 및 경제활동이 대규모화되고 특정 지역에 집중됨에 따라 환경오염이나 재해, 교통 혼잡, 건물과밀 등을 방지하려는 목적 아래 보호되어야 할 토지용도의 위계를 설정하기 위한 제도로 발전되었으며 최근에 와서 이러한 목적 외에 현재의 비효율적인 토지이용상태를 개선하고 토지이용계획에 제한을 가하는 정책수단으로 활용되고 있다.
② 토지구획규제
토지구획규제란 토지를 개발함에 있어서 개발될 필지의 크기, 배열, 가로공사, 사유지를 공유지로 전환하는 절차 등에 대한 일단의 매우 구체적인 토지개발규제를 지칭한다. 개발 이전에 토지구획을 어떻게 하느냐에 따라 개발 후 예상되는 이웃 주거형태가 다르게 되는데 토지구획규제는 소지를 택지나 또는 기타 용도의 토지로 개발함으로 인한 부의 외부효과를 방지한다는 점에서 필요하다. 뿐만 아니라 토지의 경제적 이용을 위해서도 토지구획규제는 필요하다.
③ 건축규제
건축규제란 새로운 건축물의 건축방법, 과정, 사용될 자재 등과 현존 건축물의 유지 및 관리에 대한 일단의 구체적 규제로서 토지개발을 규제하는 방법으로서는 가장 역사가 오래되었고 또한 가장 보편적인 방법이기도 하다. 건축규제의 주목적은 화재방비, 건축물의 구조적 안정성, 위생 등에 대하여 사회적으로 용인될 수 있는 최소한도의 수준을 확보하는 것인데, 최근에 와서는 미관상의 요건이 강조되는 경향이 있다.
④ 정부의 각종 인허가
토지개발행위나 건축행위의 많은 부분은 정부의 승인을 거쳐 수행됨이 보통인데 특별한 경우에는 민간인의 토지거래행위도 정부의 승인절차를 거쳐야 한다. 우리나라의 경우 국토이용관리법에 규정된 토지거래신고 및 허가제가 바로 토지거래행위에 대한 규제이다.
(3) 검토
직접개입이 사회적으로 바람직한 방향으로 토지이용양태를 유도하는 적극적인 개입인 반면 토지관련 규제는 사회적으로 바람직하지 못한 토지이용을 억제하는 데에 중점을 두는 소극적 개입이라고 말할 수도 있다. 우리나라의 경우에는 지가앙등과 토지투기가 사회의 안정을 위협할 정도로 심각하였기 때문에 지가안정과 투기억제를 위한 정책수단으로 토지이용, 거래, 소유에 대한 규제가 자주 동원되었다.
3. 정부개입의 효과 및 한계
1) 효과
공적개입을 통해 가격을 안정시키고 균등배분, 최유효이용을 유도하며, 형평성과 효율성이 어느정도 회복된다. 지가고 문제 해결 시 각종 비용 및 물가상승을 예방하고 지가와 그 변동률이 안정화, 규칙화 될 경우 부동산활동의 예측가능성이 제고되며 기타 사회적 목표도 달성가능하게 된다.
2) 한계
(1) 토지이용관련 정보와 자료의 부족
정부개입의 가장 기본적인 한계는 개입에 필요한 토지이용관련 정보와 자료의 부족이다. 정보의 문제는 시장의 원활한 작동을 저해하는 요인이다. 물론 정부는 효율적 토지이용에 필요한 많은 유용한 자료와 정보를 가지고 있고 따라서 원하는 개인들에게 이를 신속히 제공함으로써 토지시장의 기능을 보완할 수 있다. 그러나 정보가 부족한 정부가 섣불리 시장에 개입했다가는 오히려 국토의 이용을 그르칠 수 잇다. 즉 토지관련 정보 및 자료의 부족이 토지에 대한 정부개입의 심각한 한계라는 지적이 많다.
(2) 토지정책의 다목적성
효율과 형평을 한 가지 정책수단으로 조화시키기 어렵기 때문에 대부분의 정부개입의 수단은 이 중 어느 한 가지에 더 집중하고 다른 것은 희생하는 경향이 있다. 효율을 위주로 한 정부개입은 흔히 막대한 개발이익이나 우발손실을 발생시키면서 심각한 형평의 문제를 초래하는 사례가 발생한다. 따라서 토지정책은 다목적성을 갖기 때문에 토지정책이 추구하고자 하는 여러 목적을 충족시켜 주는 수단이 없고, 그에 따른 효율성, 형평성 측면에서 공적 개입의 선택 및 실시를 어렵게 한다.
(3) 토지의 다용도성과 용도간의 상호 관련성
토지의 다용도성과 용도간의 복잡한 상호 관련성은 공적 개입 결과를 예측하기 어렵게 하고 경우에 따라서는 의도하지 않은 부작용만을 발생시킨다고 한다. 정부의 대규모 토지개발사업은 임금과 이자를 상승시켜 민간부문에 영향을 줄 수 있다. 또한 토지 관련 조세의 경우 그 영향이 경제여건과 결부되어 광범위하게 확산되기 때문에 더욱 더 그 결과를 예상하기 어렵게 된다.
(4) 세부적 내용 결정과정 상의 문제점
정부개입의 수단을 운용하고 관리하는 데에 꼭 필요한 세부적 내용을 결정하는 과정에서 여러 가지 복잡하고 어려운 문제가 발생한다. 특히 시장가격의 역할을 대체할 정책도구를 구체화하는 문제가 매우 어렵고도 중요하다. 예를 들어 토지세의 경우 세율과 과표를 결정하는 데에 있어 토지이용의 형평에 치중하여 세율을 너무 높게 책정하고 면세범위를 좁히면 강력한 조세저항이 우려될 수 있다.
(5) 법적, 행정적 체계의 미비로 인한 문제점
효과적인 정부개입을 위해서는 양적으로나 질적으로 충분한 그리고 조직적인 행정력과 법적 뒷받침이 갖추어져야 하는데 이것을 갖추는 자체가 막대한 비용과 오랜 시간을 필요로 한다는 문제가 있다. 법적, 행정적 체계가 잘 갖추어지지 않은 상태에서의 정부개입은 그 효과도 제대로 거두지 못한 채 막대한 예산만 낭비하게 되며 부작용까지 발생한다면 결과적으로 막대한 사회적 손실만 남길 수가 있다.
4. 대책
토지문제에 대한 정부개입은 그 자체로서 여러 가지 문제와 한계를 갖고 있다. 경제학적으로만 본다면 정부개입은 시장의 결점을 보완하고 그 기능을 활성화하는 범위를 크게 벗어나지 말아야 한다는 결론에 이르게 된다. 대체로 공공재의 문제나 외부효과의 문제 그리고 규모의 경제나 집적의 이익이 현저한 경우가 그 범위가 될 것이다. 그러므로 결국 토지정책의 기본과제는 시장기구를 보완하고 활성화하는 범위 내에서 토지이용의 양태를 결정하는 세 가지 중요한 요인인 시장의 기능, 토지이용법제, 그리고 토지소유권제도를 적절히 조화시키는 것이라고 말할 수 있을 것이다.